开阳码头开发管理的合法性与实操路径：以集体权益为核心的规范构建

一、权属界定：法律与事实双重锚定开阳村集体所有权

开阳码头的权属归属，需从法律规定与历史事实两个维度形成闭环论证。根据《中华人民共和国土地管理法》第九条明确界定，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有”。开阳码头地处临县曲峪镇开阳村行政管辖范围内，其土地性质未被任何法律文件划定为国家所有，因此法定所有权主体明确为开阳村集体经济组织。

从历史事实看，开阳码头自形成以来，始终是开阳村民开展生产生活（如黄河航运、物资转运、渔业作业等）的重要场所，村民世代在此行使管理、使用权利，形成了稳定的集体使用传统。这种长期、持续的实际管控行为，进一步佐证了集体所有权的真实性与正当性，构成权属认定的 “事实依据”。

2023 年吕梁市政府投入专项资金打造开阳码头时，明确要求资金使用需遵循 “联农带农” 原则，确保村集体与村民受益 —— 这一政策导向并非凭空设定，而是对码头集体所有权属性的尊重与呼应。其法律依据可追溯至《山西省旅游发展促进条例》第十条，该条款明确 “鼓励农村集体经济组织依法以集体经营性建设用地使用权入股、联营等形式与其他单位、个人共同开办旅游企业”，直接赋予了开阳村集体对码头这类集体资产的开发管理决策权与收益支配权。作为村集体资产的法定代表机构，开阳村委依法享有对码头开发方向、运营模式、收益分配的核心主导权，这一权利受法律保护，任何单位或个人不得非法干涉。

二、程序正当：村民自治与行政监管的协同发力

集体资产的处置与管理，必须以程序合法为前提，这是保障村民利益的关键防线。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条明确规定，“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（五）宅基地的使用方案；（六）征地补偿费的使用、分配方案；（七）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产”。开阳码头作为村集体核心资产，其经营权收回与对外承包显然属于 “处分村集体财产” 的重大事项。

2025 年开阳村委召开村民代表大会，经民主表决一致通过 “收回码头经营权、公开对外承包” 的决议，完全符合上述法律规定的程序要求 —— 从会议召集、代表参会比例到表决规则，均体现了村民自治的核心精神，构成了码头权属回收的 “程序合法性” 基础。

三、运营规范：构建 “集体主导、市场运作、村民受益” 模式

明确权属与程序后，需通过科学的运营模式实现集体资产增值，核心是落实 “联农带农” 目标，避免集体资源再次被侵占。结合《山西省旅游发展促进条例》与乡村振兴实践经验，可构建三大机制：

（一）集体主导 + 市场化运作机制

开阳村可依托集体经营性建设用地使用权，采取 “集体入股 + 专业运营” 模式：通过公开招投标引入具备旅游开发资质、无不良经营记录的企业，签订明确的合作协议 —— 协议中需明确集体持股比例（建议不低于 51%，保障决策权）、运营期限（初期不超过 10 年，视收益情况续签）、开发标准（需符合吕梁市黄河板块旅游规划）。招投标全过程需邀请村民代表、乡镇政府工作人员参与监督，并通过村务公开栏、村民微信群等渠道公示结果，确保 “阳光操作”，杜绝暗箱操作。

（二）收益分配与联农带农双保障机制

收益分配需严格遵循 “集体积累优先、村民受益为主” 原则，参考《山西省农村集体资产管理条例》相关要求，制定清晰的分配方案：

提取不低于 20% 的收益作为村集体旅游发展基金，用于码头基础设施维护、周边景观升级、旅游品牌推广等；

提取不低于 50% 的收益作为村民分红，按村民户籍（或参与集体劳动情况）均等分配，保障无劳动能力村民的基本收益；

预留不低于 10% 的收益作为 “就业激励资金”，用于设置旅游服务岗位（如码头引导员、保洁员、讲解员等），优先录用开阳村村民，尤其是脱贫户、监测户，岗位薪资需不低于当地最低工资标准的 1.2 倍。

同时，可在码头周边规划 “开阳村农产品展销区”，免费或低价提供摊位给村民，销售红枣、黄河杂粮等本地特产，拓宽村民增收渠道，真正实现 “资源变资产、资金变股金、农民变股东”。

（三）区域协同联动机制

开阳码头的开发不能孤立进行，需融入《吕梁市黄河板块旅游发展总体规划》，与碛口景区形成 “互补共赢” 格局：

资源整合：依托 “黄河一号” 旅游公路，将开阳码头与周边千年枣林、水蚀浮雕 “百里画廊” 串联，打造 “黄河文化体验一日游” 线路，实现 “一票通” 全域旅游，避免同质化竞争；

利益共享：由吕梁市文旅集团牵头，建立跨区域收益分配机制 —— 例如从碛口古镇门票收入中提取 5%-8% 的资金，反哺开阳村用于基础设施建设；开阳码头运营收益中，也可提取少量资金用于区域旅游品牌联合宣传，形成 “开发共推、利益共享” 的良性循环。

四、制度兜底：筑牢集体资产监管防线

为防止集体资产再次流失，需从 “确权、监督、问责” 三个层面建立长效机制：

（一）资产确权与登记机制

按照《吕梁市扶贫资产管理实施方案》要求，对开阳码头资产进行全面清查：明确资产范围（包括码头场地、附属设施、专项资金形成的固定资产等）、价值评估（邀请第三方专业机构进行评估），并录入吕梁市农村集体 “三资” 管理平台，实现 “一物一码、动态监管”。确权结果需通过村民会议公示，无异议后报乡镇政府备案，形成具有法律效力的资产档案。

（二）多元监督机制

村民监督：成立由村民代表、老党员、村务监督委员会成员组成的 “码头运营监督小组”，每月对码头运营情况、财务收支进行检查，每季度向村民会议汇报监督结果；

行政监督：乡镇政府需定期（每半年一次）对码头运营情况进行专项检查，重点核查收益分配、资金使用是否合规；吕梁市文旅局、农业农村局需每年开展一次联合督查，确保开发方向符合乡村振兴与旅游发展规划；

第三方审计：每年聘请第三方审计机构对码头运营财务进行独立审计，审计报告需向村民公开，接受群众质询。

（三）问责与纠错机制

对任何试图非法侵占码头资产、干预正常运营的行为，建立 “零容忍” 问责机制：若发现企业存在偷税漏税、擅自改变经营用途等违规行为，立即终止合作并追究违约责任；若发现行政部门或个人存在滥用职权、充当 “保护伞” 等问题，及时移交纪检监察机关查处，确保集体资产安全与村民利益不受损害。

五、长效建议：以法治创新推动可持续发展

开阳码头的治理不仅是个案问题，更是吕梁市乡村旅游资源开发的 “缩影”。为避免类似问题重复发生，需从制度层面补齐短板：

（一）完善地方立法

推动吕梁市人大常委会将《吕梁市乡村旅游资源开发管理条例》纳入年度立法计划，明确乡村旅游资源（尤其是集体所有资源）的权属认定标准、开发程序、收益分配规则、监管责任等，为全市乡村旅游资源开发提供 “法治范本”，杜绝 “多头管理”“权责不清” 的乱象。

（二）强化基层能力建设

由吕梁市农业农村局、文旅局联合开展 “乡村旅游资产管理人员培训”，定期组织乡镇干部、村 “两委” 成员学习《土地管理法》《村民委员会组织法》等法律法规，提升基层干部依法管理集体资产的能力；同时开展村民法治宣传教育，通过案例讲解、法律讲座等形式，增强村民维护集体权益的意识与能力。

开阳码头的开发管理，核心是回归 “集体所有、村民受益” 的本质，既要以法律为武器斩断非法利益链条，也要以创新模式激活资源价值。唯有坚持 “法律为准绳、村民为主体、发展为目标”，才能让这颗黄河岸边的 “明珠” 真正服务于开阳村的乡村振兴，让村民共享旅游发展红利，实现经济效益、社会效益与生态效益的统一。